Folgen der verspäteten Einleitung eines Disziplinarverfahrens

BVerwG betont Erfordernis einer stufenweisen Steigerung der gebotenen Maßnahmen

In Beamtenverhältnissen kommt es mitunter zu Unstimmigkeiten zwischen Dienstherr und den ihm zugeordneten Beamten. Während bei einer Pflichtverletzung eines Arbeitnehmers grundsätzlich die Abmahnung als angemessene Reaktion in Betracht kommt, ist bei einer schuldhaften Verletzung der Dienstpflichten durch einen Beamten regelmäßig ein förmliches Disziplinarverfahren einzuleiten. Der konkrete Ablauf des Verfahrens richtet sich bei den Bundesbeamten nach dem Bundesdisziplinargesetz (BDG), während auf Länderebene die jeweiligen Landesdisziplinargesetze die maßgebliche Rechtsgrundlage darstellen.

Um ein Disziplinarverfahren wirksam durchzuführen, kommt es sowohl auf eine zügige Einleitung und Durchführung als auch auf die richtige Wahl der je nach Schwere der Dienstpflichtverletzung angemessenen Disziplinarmaßnahme an. Welche Feinheiten hierbei seitens des Dienstherrn zu beachten sind, hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in seinem Urteil vom 15. November 2018 – 2 C 60.17 differenziert betrachtet und die Vorgaben für den Dienstherrn konkretisiert.

Bei schuldhafter Verletzung der Dienstpflichten durch einen Beamten muss ein förmliches Disziplinarverfahren eingeleitet werden. Die Möglichkeit einer Abmahnung wie bei Arbeitnehmern besteht nicht.
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Der zugrundeliegende Fall

Die beklagte Beamtin war nach erfolgreichem Abschluss einer Verwaltungsausbildung und Absolvieren beider juristischer Staatsexamina im höheren Verwaltungsdienst tätig. Zuletzt bekleidete sie das Amt der Leitenden Kreisrechtsdirektorin und unterstand allein dem Landrat als unmittelbarem Dienstvorgesetzen. Seit 2011 war die Beamtin regelmäßig dienstunfähig erkrankt, wobei sie ihre Erkrankungen maßgeblich auf Mobbingverhalten des Landrats und seines Führungsstabes zurückführte. Nach mehrmaligen schriftlichen Weisungen untersagte der Landrat der beklagten Beamtin, internen Schriftverkehr im Hinblick auf ihr Dienstverhältnis an eine im Kreistag vertretene Fraktion weiterzuleiten.

Im Frühjahr 2014 leitete der Landrat gegen die bis dahin disziplinar nicht vorbelastete Beklagte ein Disziplinarverfahren ein. Im Rahmen dieses Disziplinarverfahrens wurde der Beamtin unter anderem vorgeworfen, im Zeitraum von Januar 2013 bis April 2014 in elf Fällen interne Korrespondenz an Außenstehende weitergeleitet zu haben, in drei Fällen nicht zu dienstlichen Terminen erschienen zu sein, in zwei Fällen entgegen einer Weisung je eine ihr Dienstverhältnis betreffende E-Mail versandt zu haben, sich in 14 Fällen in E-Mails in despektierlicher und illoyaler Form über den Landrat und seine Mitarbeiter geäußert zu haben sowie in mehreren E-Mails dazu aufgefordert zu haben, den Landrat nicht zu wählen.
Im Juli 2014 und im Januar 2015 dehnte der Landrat das Disziplinarverfahren auf weitere Vorwürfe aus, indem er der Beklagten zur Last legte, in weiteren Fällen dienstinterne Korrespondenz an außenstehende Dritte weitergeleitet zu haben. Im Februar 2015 enthob der Landrat die Beklagte vorläufig des Dienstes unter Kürzung ihrer Dienstbezüge um 50 Prozent.

Die Vorwürfe mündeten letztlich in einer Disziplinarklage, aufgrund welcher die Beklagte vom Verwaltungsgericht aus dem Beamtenverhältnis entfernt wurde. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) als zweite Instanz hat die dagegen gerichtete Berufung der beklagten Beamtin zurückgewiesen. Zur Begründung führte das OVG aus, dass zwar jede einzelne Dienstpflichtverletzung bei isolierter Betrachtung von geringem Gewicht sei. Bei einer Gesamtschau wiege das einheitliche Dienstvergehen der Beklagten aber sehr schwer, wodurch das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit unwiderruflich zerstört sei.

Rechtliche Ausgangssituation

Die Disziplinargesetze, sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene, sehen eine stufenweise Bemessung der angemessenen Disziplinarmaßnahme je nach Schwere des Dienstvergehens vor. Das Dienstvergehen ist für die Bundesbeamten in § 77 Abs. 1 Satz 1 BDG beziehungsweise für die Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen in § 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG definiert und liegt vor, wenn die Beamten schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen. Der für die Beamten maßgebliche Pflichtenkatalog richtet sich insbesondere nach den §§ 60 ff. BBG / §§ 33 ff. BeamtStG.

Während leichtere Dienstvergehen mit einem Verweis oder einer Geldbuße geahndet werden können, haben Dienstvergehen von schwererem Gewicht regelmäßig die Kürzung der Dienstbezüge, eine Zurückstufung oder als ultima ratio die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis zur Folge. Bei der Wahl der im Einzelfall gebotenen Disziplinarmaßnahme sind auch persönliche Umstände des Beamten sowie Vertrauensaspekte bezogen auf den Dienstherrn und die Allgemeinheit zu berücksichtigen.

Sobald dem Dienstherrn hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Dienstvergehens vorliegen, hat er das Disziplinarverfahren von Amts wegen einzuleiten. Es herrscht insoweit ein strenges Einleitungsgebot.

Die Entscheidung

In seiner Entscheidung hat das BVerwG noch einmal klargestellt, dass eine Disziplinarmaßnahme gemäß dem Beschleunigungsgrundsatz unverzüglich, also ohne schuldhaftes Zögern eingeleitet werden muss. Hieraus folge, dass der Dienstherr gehalten ist, pflichtenmahnend und verhältnismäßig auf erste geringere Verstöße mit niedrigeren Sanktionen einzuwirken. Hintergrund sei der Sinn und Zweck des Disziplinarverfahrens, das grundsätzlich dazu diene, den Beamten zu pflichtgemäßem Verhalten zu bewegen.

Nach Auffassung des BVerwG hat der Landrat es jedoch rechtsfehlerhaft unterlassen, die zeitlich gestreckt auftretenden Dienstpflichtverletzungen der Beklagten zunächst dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechend durch niederschwellige disziplinare Maßnahmen, beispielsweise durch Verweis oder Geldbuße, unverzüglich zu mahnen und so auf die Beklagte pflichtmahnend einzuwirken. Hierbei handle es sich um einen wesentlichen Verfahrensfehler, der bei der Maßnahmenbemessung mildernd zu berücksichtigen sei. Aufgrund dieses Verfahrensfehlers habe der Landrat das Dienstvergehen der Beklagten nicht mit der disziplinaren Höchstmaßnahme (Entfernung aus dem Beamtenverhältnis) ahnden können. Da sich die Beklagte zwischenzeitlich bereits im Ruhestand befand, sei das von ihr begangene innerdienstliche Dienstvergehen bei Abwägung aller disziplinarrechtlich relevanter Gesichtspunkte mit der Kürzung des Ruhegehalts zu ahnden gewesen.

Fazit und Praxishinweis

Selbst wenn die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gesetzlich keine Frist vorschreibt, zeigt die Entscheidung des BVerwG, dass man als Dienstherr mit den gebotenen Maßnahmen nicht zu lange zögern sollte. Der Beschleunigungsgrundsatz gebietet insofern die unverzügliche Einleitung, also ohne schuldhaftes Zögern. Dabei ist der Dienstherr nunmehr höchstrichterlich angehalten, die Disziplinarmaßnahmen unter Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stufenweise zu steigern, um den Beamten zu einem pflichtgemäßen Verhalten zu bewegen. Sofern es sich um unterschiedliche Arten von Dienstvergehen handelt, die zudem in größeren zeitlichen Abständen begangen wurden, steht der Grundsatz der „Einheit des Dienstvergehens“, wonach mehrere zusammenhängende Verstöße zu einem einheitlichen Dienstvergehen zusammenzufassen und einheitlich zu sanktionieren sind, nicht entgegen. Die Einhaltung des Prinzips der „Einheit des Dienstvergehens“ darf nicht dazu führen, immer weitere Vorwürfe anzusammeln und letztlich die schwerste Sanktion zu wählen.

Da Beamte, die Bewährung in der Probezeit vorausgesetzt, grundsätzlich auf Lebenszeit ernannt werden sind sie grundsätzlich auch im Ruhestand für Dienstvergehen verantwortlich, die sie während der Dienstzeit begangen haben. Während leichte Verstöße bei Ruhestandsbeamten nicht mehr geahndet werden können, ist es je nach Schwere des Dienstverstoßes möglich, das Ruhegehalt zu kürzen oder sogar vollständig abzuerkennen.

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